【12月26日，尼泊爾新一任政府總理普拉昌達（中）在加德滿都出席宣誓就職儀式。新華社發（蘇拉韋·什雷斯塔攝）】
【內容提要】在美國國際開發署、和平隊等傳統援助相繼遭遇“援助無效”和“徹底失敗”等指摘之后，2002年“千年挑戰計劃”的推出一度為美國對外援助注入新的內涵和活力。然而，站在受援國立場，美國的國際主義動機更多被解讀為“現代帝國主義工具”、“大國誘餌”以及“政治陷阱”。發展中國家對“千年挑戰計劃”20年接受史幾乎也是一部拒絕史，歷史上多次發生突然終止、項目退款和中途退出等“重大變化”和“折中”。美國尼泊爾版“千年挑戰計劃”的本質是美國通過投放“戰略誘餌”加強對尼泊爾進行內部控制的戰略工具。美國尼泊爾版“千年挑戰計劃”落地的重要原因和背景在于尼泊爾大會黨以及印度教民族主義力量持續不斷增長，而共產主義運動處于理論混亂和力量衰減之中。
美國尼泊爾版“千年挑戰計劃”（Millennium Challenge Plan）歷時十年于2022年2月突破重重障礙在尼泊爾勉強落地。美國尼泊爾版“千年挑戰計劃”的落地和實施正在經歷一個復雜的內外政治博弈過程，在這場博弈中尼泊爾的政治生態乃至經濟基礎將不斷被重塑和改變。本文旨在將美國尼泊爾版“千年挑戰計劃”作為一個典型案例，將其放置在“9·11”后美國全球發展援助戰略發生“新轉折”并在發展中國家實施了20年的背景下進行綜合考察，聚焦美國國際主義動機背后的真實戰略意圖，分析該計劃如何突破關鍵環節在尼泊爾成功落地，以及評估該計劃對尼泊爾未來可能產生的潛在政治影響。
一、美國推進尼泊爾版“千年挑戰計劃”的戰略目標
在美國的外交戰略中，對外援助一直與國家安全有著緊密的聯系。2002年《美國國家安全戰略》報告似乎表明，布什政府在某種意義上重新“發現”了這種關系——對外援助被賦予新的重要角色，提升至與軍事和外交并列為“反恐戰爭”的三大支柱之一。國家安全戰略報告勾勒了這樣的一種世界圖景：在“9·11”陰影籠罩之下，流氓國家、國際恐怖主義組織和大規模殺傷性武器擴散融合在一起，對美國形成了無處不在的威脅。過去的敵人“需要龐大的軍隊和巨大的工業能力才能威脅美國”，但是“現在由個人組成的隱蔽網絡只需不到一輛坦克的代價就可以給我們的國土造成巨大的混亂和苦難，……2001年的‘9·11’事件使我們認識到，像阿富汗這樣的弱國可以像強國一樣給我們的國家利益造成巨大的威脅。貧窮不會把窮人變成恐怖分子和謀殺犯，但貧窮、軟弱的制度以及腐敗會使弱國極易被其境內的恐怖網絡和毒品卡特爾所利用。”報告由此得出結論認為：“美國現在受到的威脅與其說來自耀武揚威的國家，倒不如說來自‘衰敗國家’。”[1] 因此，除了讓美國軍事、情報和外交界重新適應“9·11”后的世界，必須對“衰敗國家”內部實施更多的控制。
在白宮的簡報和文件中，一個新的“千年挑戰計劃”被譽為布什政府重振對外援助疲軟態勢的新舉措和援助新方法的核心[2]。美國國際開發署認為，“千年挑戰計劃”是繼杜魯門的“馬歇爾計劃”（1947年）和肯尼迪的“進步聯盟”（1961年）之后第三份賦予對外援助如此重要意義的總統聲明[3]。與美國傳統對外援助不同，“千年挑戰計劃”的一個關鍵設計元素是轉變國際開發署等外援機構的傳統做法，將傳統“貸款”轉為基于績效的“贈款”。做為“贈款”的堅定倡導者，美國新保守主義智庫學者亞當·勒里克（Adam Lerrick）和艾倫·H.梅爾策（Allan H. Meltzer）認為，通過贈款美國可以更好地約束和控制“失敗國家”，并且有效監管其內部的政治經濟改革[4]。
2019年美國國會研究服務局為國會提供了一份題為《千年挑戰公司：概況和問題》的報告。根據這份報告，從2004到2019年千年挑戰公司已經與29個國家簽署了37項贈款協議，總額超過130億美元[5]。與千年挑戰公司所標榜的“去政治化”相反，在選取受援國方面，美國有著極深的地緣政治考量。站在受援國的視角，“千年挑戰計劃”所自我標榜的美國國際主義動機更多被解讀為“大國戰略誘餌”。早在“印太戰略”正式出臺之前，美國千年挑戰公司（Millennium Challenge Corporation, MCC）鎖定了兩個具有重要戰略價值的南亞國家——斯里蘭卡和尼泊爾。其中，斯里蘭卡是中國“21世紀海上絲綢之路”在印度洋的重要樞紐，尼泊爾是中國“一帶一路”倡議面向南亞的重要通道。斯里蘭卡政府認為“千年挑戰計劃”是一種新型帝國主義，旨在把斯里蘭卡變成一個新的殖民地甚至美國的軍事基地，以此為由最終拒絕了美國的援助[6]。
美國推進尼泊爾版“千年挑戰計劃”的起點是2012年尼共（毛）放棄武裝斗爭并且解散武裝。作為對尼共（毛）放棄并解散武裝的回應，同時也針對處于劇烈政治轉型中的尼泊爾，美國實施了兩項戰略舉措：一是將尼共（毛）從“全球恐怖主義組織名單”中刪除；二是授意巴特拉伊（Baburam Bhattarai）（尼共（毛）副主席）政府申請加入“千年挑戰計劃”。而更為深遠的戰略調整是，美國開啟了通過“民主化”手段“弱化”和“改造”尼泊爾的歷程。
2014年千年挑戰公司和尼泊爾財政部聯合推出一份長達一百多頁的《尼泊爾增長診斷報告》（Nepal Growth Diagnostic）[7]。這份報告對尼泊爾經濟做出了全面診斷，并成為日后協議正式出臺的重要依據。2017年9月，美國進行了一系列打破常規的操作，跳過“門檻計劃”環節，直接與時任大會黨政府簽訂了《尼泊爾千年挑戰協議》（Nepal Millennium Challenge Contract）。按照常規程序，受援國須達到“門檻計劃”標準并進入“門檻”后，接受美國的指導并實施政治和經濟改革，進而再通過遴選進入“協議計劃”。美國加速推動協議落地的一個重要背景是2017年5月尼泊爾與中國簽署關于在“一帶一路”倡議下開展合作的諒解備忘錄。
2021年9月，尼泊爾財政部致信千年挑戰公司駐華盛頓總部，對尼泊爾“被選中”的依據提出質疑：“門檻計劃”規定了20項標準，而依照《尼泊爾增長診斷報告》得出的結論，尼泊爾不僅遠遠落后于門檻標準，甚至還沒有達到門檻標準的50%。與已經達到門檻標準75%卻仍未能獲得援助的國家相比較，尼泊爾能夠優先獲得贈款的“依據”是什么？尼泊爾財政部表示，他們對美方聲稱尼泊爾在南亞軍事戰略中沒有優先地位深表懷疑[8]。
通過對美國對尼泊爾70年援助歷史、“千年挑戰計劃”在發展中國家實施20年所產生的影響和成效以及“印太戰略”意圖等綜合背景的考察可以發現，美國推進尼泊爾版“千年挑戰計劃”的戰略目標有三個。
第一，美國推進尼泊爾版“千年挑戰計劃”是美國對尼泊爾70年援助史一以貫之的“反對共產主義”主題的延伸。自1951年美國和尼泊爾建交以來，美國對尼泊爾的援助規模和內容在不同時期呈現出不同的特征。通過審讀美國官方文件和政策聲明可以了解到，冷戰初期美國對尼泊爾的援助目標包括：幫助尼泊爾保持獨立和中立；增強尼泊爾的西方導向；遏制共產主義運動對尼泊爾的威脅；扶持和利用絕對君主制將尼作為抵抗共產主義運動的擋板和堡壘。[9]冷戰后期隨著蘇聯對尼泊爾援助的衰竭，美國將“競爭性援助”逐步調整為“補充性援助”，援助的水平和力度大幅下降，援助目標也由支持“絕對君主制”轉為支持“民主共和制”。在此進程中，美國一方面始終對尼泊爾共產主義運動保持高度警惕和防范，另一方面也極力防止中國的影響力輻射喜馬拉雅區域。然而自冷戰以來，尼泊爾始終在全球人類發展指數最低國家行列徘徊，這令美國國際開發署、美國和平隊的對尼援助具有了濃厚的諷刺意味。與其他被美國選中的發展中國家相比，尼泊爾當代政治的一個顯著特殊是蘇聯解體后在絕大多數發展中國家日趨凋零的共產主義運動在尼泊爾卻保持了強勁發展勢頭。尼泊爾的極度貧困和衰敗成為新一輪共產主義運動的沃土，并催生出了尼共（毛）領導的“十年人民戰爭”（1996年至2006年）。在尼共（毛）的武裝襲擾下，美國和平隊一度被迫撤出尼泊爾。
“9·11”后美國試圖重振已經趨于疲軟的對尼援助，開始恢復和提升對尼援助的規模和力度，但仍未能遏制尼共（毛）的迅猛發展態勢，更無法挽回君主制在民主革命浪潮下的頹勢。2008年尼共（毛）軍事力量合圍加德滿都，在此態勢下聯合其他議會政黨推翻君主制，改尼泊爾為“民主共和制國家”并第一次上臺執政。美國采取阻撓七黨聯合并保留君主制的戰略失敗后改弦更張，啟動了對尼共（毛）進行滲透和改造的政治議程。在參加議會的10年間，尼共（毛）和另外一支議會共產黨尼共（聯合馬列）多次上臺執政，長期居于尼泊爾政治主流。2018年由尼共（毛）和尼共（聯合馬列）合并而成的“尼泊爾共產黨”（尼共）成為尼泊爾議會中具有絕對優勢的主導性力量。鑒于當代尼泊爾獨特的政治結構，美國尼泊爾版“千年挑戰計劃”與傳統援助項目相結合，共同構成明暗交織的反對共產主義的主題。
第二，尼泊爾高度符合美國千年挑戰計劃錨定的“衰敗國家”定位。美國在2002年的《美國國家安全戰略》報告中承認，“過去幾十年的援助策略是失敗的”，因此“援助的目的以及為達到這些目的所采取的戰略必須改變”，“為了阻止未來對美國恐怖主義襲擊的發生，美國必須對‘衰敗國家’內部施加更多控制”[11]。20世紀90年代以來，尼泊爾持續陷入經濟停滯和“十年內亂”。自2008年實施民主共和制以來，尼泊爾議會各政黨在關鍵政治問題上無法達成共識，政府更迭頻仍，政治動蕩不安。其間，尼共（毛）躋身政治主流，并由于其在民眾中深厚的政治基礎及意識形態上高揚的反帝國主義和反擴張主義令美國和印度十分不安。在《尼泊爾千年挑戰協議》“附件1”中，關于“背景和協商進程說明”的部分明確指出：“在1996~2006年尼泊爾內亂和政治動蕩之后，尼泊爾被千年挑戰公司選中。”[12] 2017年美國突破一系列限定，直接將尼泊爾破格錄取為“協議計劃”國家，這既反映了尼泊爾的“特殊性”，更體現了美國對尼泊爾的“特別關切”。
第三，尼泊爾“被納入”旨在“平衡中國在各個方面和多個領域崛起”的“印太戰略”。根據與美國關系的親疏和地緣位置的重要性，“印太戰略”將印太地區劃分為四個圈層，其中尼泊爾位于與美國關系相對疏遠的第三層。在2019年版《印太戰略報告》中，尼泊爾在印太地區所發揮的作用被表述為：“美國正在尋求擴大與尼泊爾的國防關系，重點是高可用性/災難恢復、維和行動、國防專業化、地面部隊能力和反恐。……我們日益增長的國防伙伴關系可以從2018年6月建立的美國陸軍太平洋司令部領導的陸軍會談中看出，這是我們與尼泊爾的最高級別軍事對話。今年，美國國防部指揮官兼負責南亞和東南亞事務的國防部長副助理已經多次訪問尼泊爾，以進一步密切我們的國防關系。”[13]
2019年版《印太戰略報告》表明，美國在尼泊爾推動“千年挑戰計劃”的重要意圖是加強與尼泊爾的國防關系，并以此為基礎加緊對中國軍事遏制，而謀求軍事遏制的實質是謀求對華全面遏制。美國近幾年在尼泊爾的布局謀篇還包括：在尼泊爾謀求獲得政治影響和輿論高地；抵制中國“一帶一路”倡議并損害中國聲譽；惡化中國周邊戰略環境，對中國周邊外交施加阻力等等。例如，2018年美國負責南亞和中亞事務的代理助理國務卿愛麗絲·威爾斯（Alice Wells）、美國負責南亞和中亞事務的代理副助理國務卿戴維·蘭茲（David Ranz）曾明確表示，“‘千年挑戰計劃’是遏制中國的‘印太戰略’的一部分，是中國‘一帶一路’倡議的替代品”，其核心目標是遏制中國崛起，維護美國在亞太地區的經濟和軍事霸權[14]。美國駐尼泊爾大使蘭迪·貝里（Randy W Berry）在蘭茲訪問尼泊爾之后發表視頻講話時也承認：“《尼泊爾千年挑戰協議》體現了我們在(印太)戰略下廣泛提及的價值觀和原則，……即使是美國國際開發署的震后援助和接受資助去美國學習的尼泊爾學生也受到了同樣價值觀和原則的激勵?；旧?，美國現在和未來對尼泊爾的所有幫助都將歸于‘印太戰略’ （或其變體）”[15]。事實上，特朗普政府任期結束時解密的“印太戰略”文件也承認了這一點。
二、美國對尼泊爾的輿論宣傳策略及其背后的認知邏輯
美國最初對尼泊爾的了解是模糊的、片段的和間接的，并且主要是通過歐洲學者的著述。第二次世界大戰后，隨著自身在全球事務中作用的提升，美國區域研究日益興起。其中代表性的著作是里奧·羅斯（Leo E.Rose）的名著《尼泊爾的生存戰略》，這是1950年美國國防部發起的“喜馬拉雅山脈邊界國家研究計劃”[16]的一部分。全書勾勒了跨越200年尼泊爾政治史，其中體現的戰略思想啟迪了幾代美國學者，長期為美國的尼泊爾政策提供重要的決策指導。里奧·羅斯在這本書中提出了一個貫穿全書始末的中心思想，即尼泊爾是一個地緣政治上處于困境的小國，最好的戰略是“繼續利用地緣政治條件拓展自己的優勢，引入區域大國平衡保有獨立，從而避免不是被印度就是被中國吞并的命運”[17]。
在本輪尼泊爾版“千年挑戰計劃”的推行過程中，美國的戰略戰術曾出現過戲劇性的調整。在計劃推動初期，美國輿論傳播曾經出現了明顯失誤，比如美國高官高調表態“千年挑戰計劃”本質上是遏制中國戰略的一部分，并由此引發了尼泊爾激烈的反對運動。在意識到問題的嚴重性后，美國開始進行補救性的輿論回調，重新審慎地采取了一套有效公關話語策略，這套新的話語策略在很大程度上借鑒了羅斯的戰略思想。
美國需要面對的一個重要問題是，從官方到民間尼泊爾人對“被加入”“印太戰略”極為敏感，他們擔心尼泊爾淪為大國軍事競技場，進而威脅到尼泊爾的生存之基。早在2018年尼泊爾外交部長帕拉德普·加瓦利（Pradeep Gyawali）訪美歸來后曾經在多個外交場合拒絕美國單方面聲明，聲稱尼泊爾政府與“印太戰略”無關[18]。時任政府總理奧利（Sharma Oli）、尼泊爾共產黨主席普拉昌達（Prachanda）多次公開與“印太戰略”撇清關系。2019年在美國助理國務卿、美國駐尼泊爾大使肆無忌憚地將“千年挑戰計劃”與“印太戰略”密切關聯之后，“美帝國主義陰謀論”開始在加德滿都迅速彌漫。左右翼政黨之間、左翼政黨內部圍繞“千年挑戰計劃”落地展開了激烈的斗爭，左翼政黨旗下的群眾組織開始發起大規模反對示威游行。為了防止事態進一步惡化，美國駐尼泊爾大使館反復“澄清錯誤信息和誤解”，以“弱化”和“撇清”《尼泊爾千年挑戰協議》與“印太戰略”之間的關系。2019年10月，貝里大使在加德滿都“尼泊爾戰略與社會經濟研究所”發表的一次講話中矢口否認尼泊爾“被加入”“印太戰略”，甚至拒絕承認“印太戰略”是一份軍事戰略，而是將之模糊為“印太地區自由、開放和安全愿景的一部分”，且“不針對任何國家”[19]。針對接連不斷的質詢與抗議，美國駐加德滿都大使館網站于2020年1月17日刊登了題為《千年挑戰公司在尼泊爾：十點真相》的澄清聲明并做出承諾：千年挑戰公司的項目沒有任何軍事成分，尼泊爾不需要“加入”或“注冊”任何組織來參加千年挑戰計劃[20]。
美國審慎地調整了話語策略，新話語的核心策略是著意淡化和規避意識形態因素，將美國的利益“翻譯”成大會黨的“第三鄰國”（Third Neighbor）理論以及尼泊爾中間派能接受的話語邏輯。這套話語邏輯充分借鑒了羅斯的研究成果，利用歷史上尼泊爾統治者對夾在兩位亞洲巨人之間的憂懼心理，熱衷于引導尼泊爾從“地緣政治敏感性”看待問題，時刻提醒尼泊爾終將被兩大鄰國吞并的命運。在羅斯看來，尼泊爾的生存之道是施展迎風換舵策略，淡化立場，規避戰略選擇，采用繞開限制的靈巧手段，利用多個國際力量的微妙平衡保持獨立[21]。按照這一邏輯，尼泊爾需要美國這一強大制衡力量的存在，以避免被中印兩大鄰國操控甚至吞噬的命運。因此，尼泊爾不能在美國“印太戰略”和中國“一帶一路”倡議的對立愿景之間選擇立場，而是努力從各方盡可能收獲更多戰略果實。每當尼泊爾反對千年挑戰公司的運動出現高潮時，這套話語就會浮出水面，說服尼泊爾人認清現實，從如何獲取更多戰略果實的視角看待問題，接受作為以“第三鄰國”姿態出現的美國。這套話語策略在一定程度上平息了尼泊爾公眾的憤怒，打消了尼泊爾中間派的疑慮，并且通過不間斷的宣傳和游說內化成一部分尼泊爾人的戰略“共識”。
這套話語策略之所以能夠奏效是因為其完全建立在對當代尼泊爾民族心理深刻而又細微的把握之上。首先，當代尼泊爾民族心理的一個顯著特征是渴望保有政治完整性。而對于尼泊爾真正的獨立來說，印度更多是威脅，而非保護者。印度的長期“家長式”作風令尼泊爾的民族主義者感到極為憤恨?！赌岵礌柷晏魬饏f議》加速落地，其中大國博弈的背景更為突出。一方面，中國和尼泊爾關系持續走高。另一方面，印度對尼泊爾的影響力式微。在此態勢下，美國開始直接出手攪動尼泊爾政局。美國人利用尼泊爾從民間到官方都極為深刻的“反印情結”，罔顧中國與尼泊爾是國際上“大小鄰國”相處典范的事實，將中國與印度共同建構為尼泊爾的“危險鄰國”，而將美國塑造為制衡中印的“第三力量”。而事實是，美國和印度在尼泊爾利益具有高度一致性，在尼泊爾版“千年挑戰計劃”中，美國體現出竭力密切尼印利益關系進而將尼泊爾納入美印利益關系網的企圖，比如“橋接”尼泊爾與印度的經濟關系，將美國援助開發的尼泊爾水電大規模輸往印度。顯然，這與尼泊爾渴望擺脫印度經濟控制的意愿完全背道而馳。因此，協議落地意味著美印戰略目標的共同推進；其次，引導尼泊爾對其自身在喜馬拉雅山麓政治中所扮演的政治角色發生誤讀。1951年拉納家族倒臺后，尼泊爾大會黨內部出現了迥異于英國人和印度人書寫的尼泊爾歷史敘事。這套以“加德滿都中心主義”世界觀為核心、被寫入尼泊爾歷史教科書的民族主義歷史敘事的一個突出特點是，將廓爾喀征服史作為尼泊爾輝煌歷史的頂點和尼泊爾近代歷史的開端。這套敘事夸大了尼泊爾的歷史地位以及在中亞和南亞中的樞紐作用[22]。羅斯的《尼泊爾的生存戰略》對此有深入的研究和洞察，所以當前美國的戰略話語邏輯體系呼應了這部分尼泊爾民族主義者的內在心理動機，使之無法進行準確的自身角色定位以及進行真實有效的力量評估，遂產生成為喜馬拉雅山政治操盤手并有能力對各大國力量加以平衡和利用的錯覺；最后，誘導尼泊爾對協議性質產生誤讀，鼓勵尼泊爾收獲多方“戰略果實”。美國將在尼泊爾民眾心中形象良好的“一帶一路”倡議與“千年挑戰計劃”等量齊觀，鼓勵尼泊爾接受美國以收獲更多的戰略果實。就本質而言，“一帶一路”倡議之所以在尼泊爾認同程度好、接受度高，一是因為其真正有助于提升尼泊爾的國家建設能力；二是有助于尼泊爾擺脫對印度的經濟依賴。美國為尼泊爾做出的《尼泊爾增長診斷報告》以及據此開出的改革藥方，極為明顯地體現了有利于美國進行全球經濟鏈接和實施金融擴張的新自由主義議程。“千年挑戰計劃”在尼泊爾落地，不僅嚴重損害尼泊爾的獨立自主性和主權完整性，而且將徹底破壞尼泊爾向社會主義方向轉型以及重塑更具包容性的政治經濟基礎的可能性。
三、《尼泊爾千年挑戰協議》的落地障礙及突破
美國對尼泊爾版“千年挑戰計劃”的布局從發起到落地歷時十年（2012-2022年），跨越了奧巴馬政府、特朗普政府和拜登政策三個時期。美國始終高度重視和干預尼泊爾政治，對尼泊爾有著十分清晰的戰略?！赌岵礌柷晏魬饏f議》最終落地，關鍵在于實現了尼泊爾政治關口的兩次重要突破，每一次突破都伴隨著對尼泊爾政治結構的重大改造。
第一次突破發生在2012年。2008-2012年，美國通過將尼共（毛）引入純粹的議會政治剪除其革命武裝，對其進行了顯著的分化、弱化、去革命化的改造。美國對尼泊爾的戰略轉變是基于“毛派是政治問題而非軍事問題”，即和平演變比軍事鎮壓更加有效這一戰略認識。尼共（毛）交出武裝，徹底排除了繼續展開大規模武裝斗爭的可能性，進而形成了相對平穩的議會政治局面。2008年尼共（毛）通過競選躋身尼泊爾第一大黨，黨主席普拉昌達擔任政府總理。由于國王舊勢力以及美國和印度的干擾，也由于剛剛經歷政治轉型議會經驗不足，普拉昌達被迫辭職。在經歷數次與其他議會政黨聯合組建政府失敗后，2012年尼共（毛）再次勝選，在國內外綜合因素影響下時任黨副主席巴特拉伊擔任政府總理。巴特拉伊解散尼泊爾人民解放軍等舉措直接導致了尼共（毛）大分裂以至實力大為衰減，在此背景下美國抓住時機授意巴特拉伊政府申請加入“千年挑戰計劃”。
第二次突破發生在2022年。其政治背景是2018年以來形成的“穩定”和“強大”的尼泊爾共產黨（由尼共（聯合馬列）和尼共（毛）合并而成）執政局面的結束，這成為“千年挑戰計劃”取得關鍵性突破的重要契機?！赌岵礌柷晏魬饏f議》共計78頁，有8個條款，啟動總額為6.3億美元的項目（包括美國贈款5億美元，尼泊爾政府撥款1.3億美元）[23]。尼泊爾政府和千年挑戰公司最終同意將項目重點放在制約尼泊爾經濟發展的兩大因素上：電力供應不足和運輸成本高。在正式簽署《尼泊爾千年挑戰協議》后，尼泊爾政府陸續滿足了協議規定的幾個關鍵性條件：宣布輸電項目為國家驕傲工程；與印度政府達成協議，完成從尼泊爾新布特瓦爾（New Butwal）到印度戈勒克布爾（Gorakhpur）的跨境輸電線路建設計劃；征用土地和清理森林。[24] 2019-2022年，圍繞千年挑戰協議的性質和內容，尼泊爾各黨派之間產生了嚴重的政治分歧，協議通過流程卡在關鍵人物和關鍵環節，始終無法落地。
協議的爭議性內容主要集中在以下四點：一是第5.1 (a)條授權美國可無故終止協議。第5.1 (b)規定，“如果本協議違反了美國國家安全政策(根據當前適用的美國法律)，或者如果出現被千年挑戰公司視為無效的此類行為，則可撤銷本協議”。二是第6.8條規定，“千年挑戰公司和美國政府對因協議下的活動或不作為而產生的任何損失或索賠不承擔責任”。三是第7.1條規定，“當擬議協議與尼泊爾法律發生沖突時，以協議為準。雙方理解，本協議一經生效，將優先于尼泊爾國內法”。四是在附件5中有如下表述：“政府必須提交一份計劃，計劃的形式和內容為管理委員會所接受，并得到印度政府的同意。該計劃應記錄建設新布特瓦爾—戈拉赫普爾跨境輸電路的關鍵財務和技術條款和新布特瓦爾—戈勒克布爾跨境輸電路的運行規則”。[25]很顯然，上述爭議條款內容表明，此協議嚴重沖擊和損害尼泊爾的國家主權，在與千年挑戰協議發生沖突的情況下，尼泊爾法律將不得不“屈從于”該協議。
在2018-2021年尼泊爾共產黨執政期間《尼泊爾千年挑戰協議》能否落地基本上取決于尼共內部博弈。在這一時期，圍繞協議能否落地尼共內部形成了三種意見：第一種意見，黨主席兼政府總理奧利和外交部長加瓦利贊成盡快批準《尼泊爾千年挑戰協議》落地。加瓦利表示，“印太戰略”形成于2017年，而千年挑戰公司成立于2002年，二者是不同性質的問題；第二種意見，比姆·拉瓦爾（Bhim Rawal）等領導人反對協議中的爭議性內容，并要求就這些內容進行重新談判后再提交議會審議；第三種意見，普拉昌達領導的毛派直接拒絕接受該協議，認為這是美國“印太戰略”的一部分，旨在將尼泊爾拖入遏制中國的軍事聯盟，對尼泊爾將構成極大安全威脅。此時，由于尼泊爾共產黨在議會中居于絕對優勢地位，盡管議會第二大黨大會黨對協議的支持態度堅決，但對事件整體走向并不具有實質性影響力。
《尼泊爾千年挑戰協議》落地始終無法突破的一個關鍵點是對協議“附件5”規定的解讀。“附件5”規定：“尼泊爾政府必須向管理委員會提交證據，證明協議已經獲得聯邦議會審議通過。”[26] 對此，反對派認為，按照尼泊爾憲法規定，尼泊爾議會有兩項職能：一是批準法案，使之成為法律；二是批準條約和公約，而‘千年挑戰協議’只是一項“協議”，并不具備提交議會審議的資格。[27]而在“千年挑戰協議”尚未經議會審議通過之前就組建“尼泊爾千年挑戰公司”更是存在程序上的缺陷。退一步而言，即便議會審議并通過最初的協議，也應該就協議違背尼泊爾國家利益時該怎么辦做出規定[28]。
由于眾議院議長、毛派成員克里希納·巴哈杜爾·馬哈拉（Krishna Bahadur Mahara）的抵制，《尼泊爾千年挑戰協議》一直無法提上議會審議日程。在馬哈拉受到誣告指控被迫辭職后，奧利和普拉昌達圍繞議長人選展開了激烈的爭奪,最終普拉昌達在為阿格尼·普拉薩德·薩普科塔（Agni Prasad Sapkota)（毛派成員）爭取議長職位上占據上風。在整個尼泊爾共產黨執政期間，由于毛派力量對關鍵位置的掌控，該協議始終未能提交議會審議。
由于內外矛盾同頻共振，尼泊爾共產黨在2021年4月發生大分裂并直接導致尼共政府倒臺，尼泊爾政壇重新開啟洗牌。2021年7月，以尼泊爾大會黨為首和尼共分裂力量共同參與其中的“執政聯盟”上臺執政。新執政聯盟內部的尼泊爾大會黨極力主張協議落地。在初始階段，尼共（毛中心）、尼共（統一社會主義）和尼泊爾民族人民陣線三個共產主義團體拒絕支持該協議，而主要反對黨領袖、尼共(聯合馬列)黨主席奧利則采取了較為模糊的態度。然而在經歷七個月的膠著狀態后，執政聯盟內部的尼共（毛中心）和尼共（統一社會主義）最終妥協，附議尼泊爾大會黨決議。在距美國最后通牒時間的2022年2月24日（美國政府多次延宕截止日期）僅三天時，《尼泊爾千年挑戰協議》通過議會審核正式落地。主要反對黨尼共（聯合馬列）宣布就議會通過《尼泊爾千年挑戰協議》一事與執政聯盟劃清界限。
尼泊爾議會通過《尼泊爾千年挑戰協議》是一個強烈的政治訊號，即尼泊爾的政治生態和力量對比正在被悄然重塑，整體態勢是尼泊爾大會黨以及印度教民族主義力量不斷增長，而共產主義運動持續處于理論混亂和力量衰減之中。首先，尼共分裂后尼泊爾出現了一次政治力量大轉圜，尼共從尼泊爾議會政治的主導性力量下降為從屬性力量，力量優勢轉移至尼泊爾大會黨。更為親美的尼泊爾大會黨上升為尼泊爾政壇主導力量之后，美國的戰略意圖和政治訴求就更容易實現了；其次，《尼泊爾千年挑戰協議》之所以經過長達十年時間才得以落地，一個非常重要的原因是普拉昌達領導的尼共（毛中心）發揮了重要阻礙作用。在尼泊爾共產黨各派別中，尼共（聯合馬列）主席奧利在擔任總理時對《尼泊爾千年挑戰協議》采取了支持態度，成為在野黨領袖時則采取了模糊的態度。尼泊爾大會黨一直采取積極支持態度。普拉昌達領導的尼共（毛中心）總體上是反對協議的主要力量。然而，尼泊爾版“千年挑戰計劃”艱難落地的十年也恰恰是尼共（毛中心）不斷分裂并且在議會中的力量不斷萎縮的十年，當2022年尼共（毛中心）的力量被擠壓到史上最低程度時，尼泊爾政壇上就再也沒有其他力量能夠阻止這個協議了。最后，從長遠來看，由于尼共（聯合馬列）和尼共（毛中心）在分裂中產生了深刻的裂痕，二者在議會中再度合作將會變得十分困難。這樣就迫使位列第一大黨的尼共（聯合馬列）和第三大黨的尼共（毛中心）中的任何一方都不得不通過與第二大黨尼泊爾大會黨合作才具備勝選的可能性。原來的雙選題，目前對于兩黨來說似乎變成只能與大會黨合作的單選題。
結 語
美國和平隊顧問在20世紀70年代進入尼泊爾山區時曾就對尼援助愿景做過如下展望：“將新技術、新思想帶給受援國，就像試圖用一根牙簽拆開長城，是一場乏味的斗爭，但一旦第一塊磚倒下，剩下的就容易多了。”[29] 然而美國對尼泊爾援助實踐并非如此簡單。繼美國國際開發署與和平隊等傳統援助相繼遭遇“援助無效”和“徹底失敗”后，2002年推出“千年挑戰計劃”曾一度為美國援助注入新內涵和活力。
從受援國視角看，隱藏在美國對外發展援助背后的“國際主義”動機是可疑的，“減貧”充其量只是“千年挑戰計劃”的次要目標，更重要的目標是通過積極重塑受援國的法律、制度、基礎設施和金融環境以更好地適應美國政治和軍事戰略，更好地服務美國跨國集團精英的利益，從而將受援國置于更為漫長的帝國歷史之中。[30]因此對于大多數受援國來說，對“千年挑戰計劃”的20年接受史也是一部拒絕史，即便是成功落地但能否圓滿完成仍然存在變數，“千年挑戰計劃”曾經在多個受援國如菲律賓和坦桑尼亞等國家就出現過突然中止、項目退款、中途退出等“重大變化和折中”。
《尼泊爾千年挑戰協議》的具體實施還將經歷一個復雜的內外政治博弈過程，在這場政治博弈中尼泊爾的政治生態乃至經濟基礎將繼續被重塑和改變。盡管美國國防部、中情局20世紀70年代資助建構的“帝國主義知識”體系（以里奧·羅斯的著作為代表）在今天仍能有效地指導美國的外交戰略，并且這一戰略也的確有可能將尼泊爾徹底納入美國的帝國主義秩序中，但尼泊爾共產主義運動仍然是美國推動這一戰略的最大變數?？梢灶A計的是，如果尼泊爾共產主義運動能夠鞏固自身陣地并持續發展，那么該協議將遭到尼泊爾獨立自主政治力量的強烈抵制，這種情況下美國千年挑戰公司不得不被迫撤出尼泊爾將是大概率事件。
注釋：
[1]“The National Security Strategy of the United States,” The White House , September 2002, p.7. https://georgewbush-whitehouse.archives.gov/nsc/nss/2002/nss.pdf
[2] 為了實現《千年宣言》目標，聯合國秘書長科菲·安南呼吁在墨西哥蒙特雷召開旨在減少世界貧困的發展籌資會議。2002年3月，正是在這次會議上，布什總統提出大力增加美國對外援助的計劃，提出美國官方將每年增加50億美元對外援助。
[3]Steven Radelet, “Bush and Foreign Aid,” Foreign Affairs, September/October 2003, p.104.
[4]Jochen Steinhilber, “Millennium Challenge Account :Goals and Strategies of US Development Policy,”FES Briefing Paper, March 2004, p.4. https://library.fes.de/pdf-files/iez/02007.pdf
[5]Nick M. Browne, “Millennium Challenge Corporation: Overview and Issues,”CRS Report,October 3, 2019,p.2.https://crsreports.congress.gov/product/pdf/RL/RL32427
[6]“MCC Discontinues $480 Million Compact Deal with Sri Lanka,”Colombo Gazette, December 16, 2020. https://colombogazette.com/2020/12/16/mcc-discontinues-480-million-compact-deal-with-sri-lanka/
[7]Millennium Challenge Corporation, “Nepal Growth Diagnostic,”May 2014, pp.1-109. https://assets.mcc.gov/content/uploads/2017/05/Nepal_CA_withCover.pdf
[8]“Nepal Writes to the US to Clarify ‘Controversial’ Provisions of MCC Agreement,”September 4, 2021. https://myrepublica.nagariknetwork.com/news/nepal-writes-to-the-us-to-clarify-controversial-provisions-of-the-mcc-agreement/
[9] Narayan Khadka, “Factionalism in the Communist Movement in Nepal,”Pacific Affairs,Vol.68, No.1, Spring 1995, p.73.
[11]“The National Security Strategy of the United States of America,”p.7.
[12]“Millennium Challenge Compact between the United States of America Acting through the Millennium Challenge Corporation and the Federal Democratic Republic of Nepal Acting through the Ministry of Finance,” p.19.https://assets.mcc.gov/content/uploads/compact-nepal.pdf
[13]“Indo-Pacific Strategy Report: Preparedness, Partnerships, and Promoting a Networked Region,”The Department of Defense,June 1, 2019, p.44.https://media.defense.gov/2019/Jul/01/2002152311/-1/-1/1/DEPARTMENT-OF-DEFENSE-INDO-PACIFIC-STRATEGY-REPORT-2019.PDF
[14]Roshan S.Nepal,“MCC Important Initiative under Indo-Pacific Strategy?”TheHimalayanTimes,May 15, 2019.https://thehimalayantimes.com/nepal/millennium-challenge-corporation-compact-programme-important-initiative-under-indo-pacific-strategy
[15]Biswas Baral, “The US Failure on MCC Compact,”TheAnnapurnaExpress, November 15, 2021. https://theannapurnaexpress.com/news/political-briefing-the-us-failure-on-mcc-compact-3619
[16][美]里奧·羅斯：《尼泊爾的生存戰略》(王宏緯、張榮德譯)，北京，中國藏學出版社，2018年版，第2頁。
[17][美]里奧·羅斯：《尼泊爾的生存戰略》(王宏緯、張榮德譯)，第303頁。
[18]“FM Gyawali Refutes Nepal’s Central Role in Indo-Pacific Strategy,”Myrepublica, December 22, 2018. https://myrepublica.nagariknetwork.com/news/fm-gyawali-refutes-nepal-s-central-role-in-indo-pacific-strategy/
[19]"Remarks by U.S. Ambassador to Nepal Randy W. Berry at the Institute for Strategic and Socio-Economic Research,”October 16,2019. https://np.usembassy.gov/remarks-by-u-s-ambassador-to-nepal-randy-w-berry-at-the-institute-for-strategic-and-socio-economic-research-issr-as-delivered/
[20]“The MCC-Nepal Compact Top Ten Fact,” March 3, 2022.https://np.usembassy.gov/mcc-in-nepal-top-ten-facts/?_ga=2.267864846.1440691712.1649380209-1598367269.1640081070
[21][美]里奧·羅斯：《尼泊爾的生存戰略》(王宏緯、張榮德譯)，第296頁。
[22]D. R. Regmi, Modern Nepa: Rise and Growth in the Eighteenth Century(Volume1) (New Delhi: RUPA CO., 2007), p.88.
[23]“Millennium Challenge Compact between the United States of America Acting through the Millennium Challenge Corporation and the Federal Democratic Republic of Nepal Acting through the Ministry of Finance,” pp.1-78.
[24]Umesh Poudel,“We Hope to Soon Export More Power to not only India but Bangladesh too,”The HimalayanTimes,Oct.22, 2019. https://thehimalayantimes.com/business/we-hope-to-soon-export-more-power-to-not-only-india-but-bangladesh-too
[25]“Millennium Challenge Compact between the United States of America Acting through the Millennium Challenge Corporation and the Federal Democratic Republic of Nepal Acting through the Ministry of Finance,”pp.10-52.
[26]“Millennium Challenge Compact between the United States of America Acting through the Millennium Challenge Corporation and the Federal Democratic Republic of Nepal Acting through the Ministry of Finance,” p.55.
[27]Hari Roka, “Why Oppose MCC?”Bampanth_The Left. https://bampanththeleft.com/2021/12/09/why-oppose-mcc-in-nepal/
[28]Hari Roka, “Why Oppose MCC?”
[29]Robert E. Rhoades, “Peace Corps and the American Development Philosophy,”Human Organization, Vol.37, No.4, Winter 1978, p.425.
[30]Emma Mawdsley, “The Millennium Challenge Account: Neo-Liberalism, Poverty and Security,”Review of International Political Economy, Vol.14, No.3 Aug. 2007, p.489.
?。ㄗ髡呦抵袊鐣茖W院馬克思主義研究院副研究員；來源：昆侖策網【原創】，作者授權發布，原文刊于《南亞研究》2022年第四期）
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